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生态赎买、置换——来自福建的创新性做法

2020-02-27 02:24

福建省一直努力探索完善生态公益林管理和补偿制度,2015年7月,福建省林业厅与财政厅联合下发《关于开展重点生态区位商品林赎买等试点工作的通知》,启动了重点生态区位商品林赎买试点工作,确定武夷山、永安、沙县、武平、东山、永泰、柘荣等7个县为2016年省级试点县。

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2017年1月,福建省人民政府下发《福建省重点生态区位商品林赎买等改革试点方案》,通过生态区位商品林赎买、置换等方式将天然商品林逐步调整为生态公益林,将重点生态区位外现有零星分散的生态公益林调整为商品林的方法,进一步优化全省的生态公益林布局,完善森林生态保护补偿制度,创新经营管理模式,建立长效管护机制。同时,新增7个县试点县。

福建“八山一水一分田”,森林覆盖率全国第一。千万林农的收入要靠森林,良好的生态环境也要靠它。2015年底,福建对位于重点生态区位(交通主干线、城市周边一重山以及水源地等)的977万亩商品林,开始实施限伐政策。可是在本世纪初集体林权改革后,这近千万亩商品林已成为当地林农的主要收入来源。鱼和熊掌如何兼得?生态保护与林农收入如何共赢?福建自己给自己出了一道难题:不砍树了,还能不能致富?商品林赎买改革,由此而生。通过赎买保护林农利益和生态效益自己承包抚育的树不让砍,对三明市永安市西洋镇旧街村的林农罗范钦来说,是一件难以接受的事。永安是福建省较早实施集体林权改革、较早实施“限伐令”的地方之一。这一纸“限伐令”,打乱了老罗的全盘计划——集体林权改革后,老罗承包了一片83亩的杉木林,经过7年的抚育,如今已到了可以砍伐的时候。然而,这片林子处于307省道旁,刚好属于重点生态区位。包括当年承包费和人工投入,平均每亩林成本约为3000元。成熟后,按市场均价每亩山林价值约8000元,每亩应该可以净赚5000元左右。“可现在不让砍了,我的损失谁买单呀?”老罗很是郁闷。在永安,像老罗这样被限伐的林地一共有13.7万亩。“不砍,林农利益受损;砍了,生态效益受损。”永安市副市长蔡清辉说。为了兼顾林农利益和生态效益,2013年底,永安市开始探索赎买制。从2014年开始,永安市设立了每年筹集资金超过3000万元的目标,其中有1500万元来自财政出资,其余则靠发动社会捐赠。永安市成立了一个非营利性的“生态文明建设志愿者协会”,会员来自市里的190多家机关、企事业单位和883名个人,负责重点生态区位商品林的赎买。2014年12月,在第三方佳盛森林伐区调查设计有限公司进行评估后,老罗当场与生态文明建设志愿者协会签下这片林子的赎买协议。“每亩林子的评估价近万元,这个价格比预期价低了一点,但也为我省去了采伐成本,还是能接受的。”老罗舒了口气。永安探索赎买制,得到福建省政府的肯定。2015年6月,福建省将武夷山市、永安市、沙县等7个县,列为首批重点区位商品林赎买省级试点县,至2016年底福建已累计安排省级财政资金1.08亿元,完成6.7万亩赎买;今年1月,福建省正式下发重点生态区商品林赎买等改革试点方案,明确“十三五”期间实施商品林赎买等改革试点面积20万亩,赎买的重点为矛盾最突出的人工商品林中的成过熟林。根据这一方案,今年还将增加南平建阳区、龙岩新罗区等7个县作为改革试点地区。长久经济效益获银行贷款支持赎买的思路固然很好,可是赎买的钱如果依赖财政,能真正持续下去吗?顺昌县是今年开展赎买制的试点县,也是23个省级扶贫开发工作重点县之一。作为“中国杉木之乡”,顺昌县种植杉木历史悠久。全县240万亩林地中,杉木占106万亩,另外还有60万亩毛竹。针叶树杉木占如此大的比例,造成林分结构失调,满眼郁郁葱葱的顺昌县,其实是水土流失易发区。“这也是我们为什么要搞赎买制的原因。”顺昌县林业局局长赖颖生告诉记者,“林子一到成熟期就砍伐,从生态效益上来看,就像是在猪要开始长膘的时候就出栏,很可惜。赎买后,我们可以通过两次间伐,砍掉长势不好的杉木,再补植名贵阔叶树。不仅优化林分结构,逐步实现生态效益最大化。而且还能通过出售名贵阔叶树树苗,实现更高的经济效益。”靠山吃山,但要吃更有价值的山——这就是福建赎买制改革的设计思路。这需要比较长的时间、较多的资金,谁能为此提供资金支持呢?顺昌的眼光,瞄向了银行贷款。今年3月,顺昌争取到中国农业发展银行南平市分行贷款3亿元。银行何以确认这笔贷款划算、有效益呢?顺昌县国有林场面积达37万亩。其中元坑镇的曲村分场还是国家战略木材储备林基地,与周边林农的纯杉木林有明显不同,山腰以下全是刨花楠、闽楠、翅荚木等珍贵乡土阔叶树种,经10多年培育,多已长到碗口粗;山腰以上,正在被继续改造的杉木林中,套种着不少红豆杉。“平均每亩套种100棵。一株30年的杉木大径材的蓄积量可达1立方米。这100棵红豆杉每10年左右就可以作为绿化苗木出售,每株售价在100元以上。也就是说,通过这种经营模式,不用砍一棵杉树,一个周期单靠出售绿化苗木,每亩就可增加收入1万元以上。”林场场长赵刚源告诉记者。顺昌林场下属有9个分场,据测算,通过这一模式,未来20年,这一项目可累计收入14.3亿元,扣除本金和利息,以及培育、管护、林地使用费等各种成本,预计可实现利润3.6亿元。银行愿意放贷给生态造林,其“秘密”就在这里。只用1000元办了4000元的事顺昌依靠多年前就已积累出来的抚育优势,赢得了银行对其长久效益的确认。这种优势,自然不可能每个地方都能有,那么其他赎买试点县赎买之后,又如何能坚持下去呢?刘爱国一开始,也是一头雾水。他是沙县林业局副局长,主管重点生态区位商品林赎买工作,“钱不够”是他如今的口头禅。沙县的重点生态区位商品林有14万亩。“直接赎买,农民肯定欢迎,可财政吃不消。一亩林子的赎买价约4000元,1万亩就得4000万元,单靠县财政和上级补助,缺口还很大。再说募捐也不是长久之计。”刘爱国说。于是沙县在试点中进行了变通。他们“把一分钱掰成两半花”——对处于水源地的林子以及天然商品林,采取直接赎买和定向收储,除每亩给予1000元收储金外,还将其列入重点生态公益林储备库,林权所有者凭此可享受省级生态公益林补偿金,占总面积20%的林子是用这种方式;其余80%多是人工商品林,则采取“我补贴,你来改”的办法,林权所有者要按照林业部门的要求进行择伐,采伐收入归林权所有者;同时,采伐完成后按照50%的比例,补种由林业部门免费提供的阔叶树苗和针叶树苗。验收成活达标后,还可再享受每亩1000元的奖励。虬江街道墩头村村民廖佳鹏对这个方案,“举双手赞同”。墩头村离沙溪不到2公里,又是沙县第二水厂的所在地,2010年,全村的林子被划入重点生态区位。他于2005年承包的两片杉木林也包含在内。“赎买之前,我砍完树要自己掏钱补种,每亩仅树苗成本就要200—300元。现在这笔钱不用我掏了,还有奖励。唯一的区别就是补种时要有至少一半面积补种阔叶树。”2016年11月,廖佳鹏的两片林子共择伐了81亩,净收入近20万元。今年一开春,干劲十足的他就上山在择伐后的林地里种树。“这两片林子承包期为30年,2035年之前的收益权都属于我,我当然要把这片林子管理好。”“沙县赎买模式”取得了多赢的效果:第一,满足了林权所有者采伐林木的合理需求;第二,花小钱办大事,一亩林子只用1000元,办了4000元的事;第三,加快了林分结构调整。今年1月,福建省发文,将沙县的改造提升模式在全省推广。截至4月份,沙县重点区位商品林赎买超过3000亩。

截至2017年5月底,福建省共有商品林赎买试点县14个,这些试点县在探索赎买和管护机制中,有很多创新性做法值得借鉴。

永安:公益性组织赎买+专业化管护

2014年,永安市成立了一个非营利性的生态文明建设志愿者协会,会员来自市里的190多家机关、企事业单位和833名个人,负责社会资金募集和重点生态区位商品林的赎买。赎买商品林先由第三方公司进行评估,然后由林农和“生态文明建设志愿者协会”签订赎买协议,赎买价格参照市场价格。为了破解林子管护的问题,永安市由政府牵头出资成立金盾森林资源管护有限公司,按“谁出资谁受益”原则面向社会提供林地林木的有偿管护服务。

永安模式的创新在于通过成立非营利组织募集资金、利用国开行贷款等方式解决财政资金短缺的问题,以第三方评估结果为主,参照市场价格进行赎买原则,体现了自愿公平合理的赎买。管护公司的成立也破解了公益林无人管护的难题。

沙县:分类赎买

沙县在2015年就开始探索实施商品林的生态赎买,对位于生态区的天然商品林和人工商品林实行不同的赎买政策,签订赎买合同,一般为30年,合同期满后产权由现有的林权所有者变更为国有。对处于水源地的林子以及天然商品林,采取直接赎买和定向收储,给予林权所有者每亩1000元的收储金,并列入重点生态公益林储备库,这样林权所有者可享受省级生态公益林补偿金。对于人工商品林采取改造提升模式,林权所有者按照林业部门的作业设计进行择伐,单位封顶面积为45亩,采伐收入归林权所有者,但采伐完成后必须按照1:1的比例补种阔叶树和针叶树混交林,林业部门再根据成活率验收后给予每亩1000元的补贴。

沙县模式取得了三赢的效果,一是满足了林权所有者采伐林木的合理要求,二是花小钱办大事(人工商品林赎买价格低于市场价格),三是加快了林分的结构调整。沙县模式体现了自愿前提下的遵循市场规律的赎买制度,保护了林农权益的同时,推动了森林的可持续经营。

顺昌:国有林场集约经营管理

顺昌县利用从中国农业发展银行南平市分行获得的3亿元贷款开展赎买工作。从林农手中赎买商品林后,林地林木交由顺昌国有林场进行代管,国有林场采取集约经营模式,通过间伐调整林木间距,在主要树种杉木林中套种刨花楠、闽楠、翅荚木、红豆杉等珍贵乡土阔叶树种,由出售珍贵树种和间伐收入支付林农林地租金、偿还银行贷款。

顺昌模式的创新在于利用贷款解决资金短缺问题,通过以林养林,促进林分改造的方式保护林子,同时获得经济收益。

邵武:优先赎买

邵武市在“自愿、有偿”的基本前提下,通过区位、起源、树种、林龄、林权等因素的排序,对生态区的商品林实行优先赎买制度。一是区位优先,即优先赎买富屯溪两岸一重山、高速公路、铁路一重山、316国道一重山及其他重点区位商品林;二是起源优先,即人工林优先赎买,天然林次之;三是树种优先,即针叶树纯林优先赎买,针阔混交林及阔叶林次之;四是龄组优先,即按照成熟林、近熟林、中龄林、幼龄林的顺序进行赎买;五是林权优先,即优先赎买个私、合作经营等非集体权属的林木,再赎买集体所属的林木;六是报名顺序优先,即按报名时间先后顺序进行赎买。

邵武模式的优点在于优先保证私有产权所有者的利益,并根据轻重缓急进行补偿,实现资金的最优配置效率。(供稿人:张英 赵荣)

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